مالیه عمومی؛ یک بیانیه قدرتمند سیاسی/ چرا مالیه عمومی مانیفست اندیشه سیاسی دولتهاست؟
دانشنامه عدالت- جامع:
مالیه عمومی تنها بخشی از اقتصاد یک دولت نیست؛ بلکه نشاندهنده اندیشه سیاسی و حکمرانی آن است. موضوع مالیه عمومی بررسی درآمدها و هزینههای دولت است و از این جهت بخشی از علم اقتصاد است. مالیه عمومی یکی از مهمترین ابزارهای دولت برای نیل به اهداف سیاسی است. بودجه عمومی دولت بر اساس اولویتهای سیاسیاش تدوین میشود.
وسعت مالیه عمومی هر کشور بسته به وظایفی است که دولت در آن کشور بر عهده دارد. مثلا در بودجه ۱۴۰۴ وزارت بهداشت، وزارت رفاه و وزارت آموزشوپرورش نزدیک به ۶۳ درصد از بودجه در میان وزارتخانههای دولت را به خود اختصاص دادهاند. همچنین سهم بودجه آموزشوپرورش و بهداشت از بودجه عمومی به ترتیب ۹.۸ درصد و ۱۵ درصد در سال ۱۴۰۴ بوده است. میانگین سهم آموزش از بودجه عمومی دولت در دنیا ۱۵ درصد است و ایران پایینتر از میانگین جهانی به آموزش تخصیص میدهد.
بررسی جریانهای سیاسی پس از انقلاب اسلامی در نظام بودجهریزی آموزشوپرورش نیز نشان میدهد که متناسب با گفتمانهای مختلف در دولتهای وقت، بودجه آموزشوپرورش و سهماش از مالیه عمومی دچار تغییرات درخور توجهی شده است و میتوان مالیه عمومی را یکی از ابزارهای مهم بروز اندیشه سیاسی یک دولت دانست. در این گزارش، حجتالاسلام محسن خاکی، معلم و پژوهشگر اقتصاد سیاسی آموزشوپرورش به بررسی چهار جریان لیبرال، محافظهکار، نئولیبرال و مکتبی در اقتصاد سیاسی بودجه آموزشوپرورش میپردازد.
سیر تاریخی جریانهای سیاسی در نظام بودجهریزی آموزشوپرورش پس از انقلاب اسلامی
در سالهای ابتدایی پس از انقلاب و تا حدود میانه دهه ۱۳۶۰، جریان مکتبی نقش غالب را در سیاستگذاری بودجهای ایفا میکرد. در این دوره، با وجود جنگ تحمیلی و هزینههای سنگین دفاعی، سهم آموزشوپرورش از بودجه عمومی قابل توجه بود و دولت نقش فعالی در ارائه خدمات آموزشی ایفا میکرد.
از نیمه دهه ۱۳۶۰ تا نیمه دهه ۱۳۷۰، جریان محافظهکار بهتدریج دست بالا را پیدا کرد. در این دوره، اولویت به بازسازی اقتصادی، پروژههای عمرانی و کاهش هزینههای رفاهی داده شد. نتیجه این رویکرد، کوچکشدن تدریجی بخشهای خدمات اجتماعی، از جمله آموزشوپرورش، بود.
در نیمه دوم دهه ۱۳۷۰ و اوایل دهه ۱۳۸۰، با غلبه نگاه لیبرال، ضربه دوم به ساختار بودجه آموزشوپرورش وارد شد. تضعیف نهادهای پرورشی، کاهش سرمایهگذاری در تربیت معلم و انتقال بخشی از هزینهها به خود نهاد آموزشی، از پیامدهای این دوره بود.
در ادامه و بهویژه در دهه ۱۳۹۰، سلطه جریان نئولیبرال موجب تشدید خصوصیسازی و تعمیق نابرابریهای آموزشی شد. کاهش قدرت خرید بودجه آموزشوپرورش در اثر تورم، آزادسازی اقتصادی و تضعیف پول ملی، این روند را تشدید کرد.
جریان لیبرال و بودجه آموزشوپرورش
یکی از جریانهای مؤثر در سیاست ایران پس از انقلاب، «جریان لیبرال» است. این جریان بهطور کلی دغدغه ایدئولوژیک نسبت به آموزشوپرورش ندارد، اما از منظر «توسعه اقتصادی و اجتماعی»، به آموزش توجه نشان میدهد. برای جریان لیبرال، آموزشوپرورش میتواند ابزاری برای توسعه کشور و افزایش توان رقابت اجتماعی افراد باشد. با این حال، این جریان نسبت به هزینههای ایدئولوژیک در آموزشوپرورش موضعی انتقادی دارد و حتی ممکن است حذف یا کاهش این هزینهها را ضروری بداند.
در سالهای اخیر، برخی از چهرههای شاخص این جریان، با تأکید بر عدالت آموزشی، همزمان خواستار حذف مخارج ایدئولوژیک از بودجه آموزشوپرورش شدهاند. در این دیدگاه، علت اصلی ضعف آموزش عمومی در ایران، تخصیص منابع به حوزههایی دانسته میشود که مستقیماً به آموزش مهارتهای پایه مانند ریاضی، علوم، زبان و ورزش مربوط نیستند. در نتیجه، جریان لیبرال از یک سو به دلیل دغدغه توسعهای، انگیزه حمایت از آموزشوپرورش دارد و از سوی دیگر، به دلیل مخالفت با نقش ایدئولوژیک دولت، بخشی از هزینههای آموزشی را غیرضروری تلقی میکند. این دوگانگی، نقطه ضعف اصلی این جریان در مواجهه با بودجه آموزشوپرورش محسوب میشود.
جریان محافظهکار و آموزشوپرورش
جریان دوم، «جریان محافظهکار اجتماعی» است که در اشکال مذهبی و غیرمذهبی در ساختار سیاسی ایران حضور داشته است. در این رویکرد، تحرک اجتماعی فراگیر و ارتقای همزمان همه طبقات اجتماعی، هدف اصلی تلقی نمیشود. آموزشوپرورش در این نگاه، ضرورتی برای ایجاد برابری آموزشی کامل میان همه فرزندان جامعه ندارد.
بر اساس این دیدگاه، وجود نابرابری در دسترسی به آموزش باکیفیت امری پذیرفتنی است. برخی از فرزندان جامعه، بهواسطه پیشینه خانوادگی، سرمایه فرهنگی یا اقتصادی، توانایی بیشتری برای پیشرفت دارند و همانها برای اداره کشور کفایت میکنند. بنابراین، تخصیص منابع گسترده برای آموزش عمومی برابر، ضرورتی ندارد.
این منطق، زمینهساز پذیرش «تنوع مدارس، گسترش مدارس غیردولتی و کاهش تعهد دولت نسبت به آموزش رایگان و باکیفیت برای همه» شده است. در چنین چارچوبی، حتی اصول مصرح قانون اساسی درباره آموزش رایگان، در عمل نادیده گرفته میشود یا با سیاستگذاریهای خلاف جهت تضعیف میگردد.
جریان نئولیبرال و تشدید نابرابری آموزشی
جریان سوم، «جریان نئولیبرال» است که ترکیبی از لیبرالیسم اقتصادی و محافظهکاری اجتماعی را نمایندگی میکند. این جریان، هم به لحاظ اقتصادی طرفدار «بازار آزاد» است و هم به لحاظ اجتماعی، مسئولیتی برای ارتقای همگانی جامعه قائل نیست.
در این رویکرد، آموزشوپرورش بهعنوان یک کالای قابل خریدوفروش تلقی میشود. «رقابت اجتماعی» اصل بنیادین است و افراد یا خانوادههایی که توان مالی بیشتری دارند، میتوانند آموزش باکیفیتتری برای فرزندان خود فراهم کنند. دولت در این میان، تعهدی برای همسطحسازی مدارس یا کاهش نابرابریها ندارد.
سلطه این جریان بر سیاستگذاری آموزشوپرورش در دهه ۱۳۹۰، به بروز شدیدترین چالشهای عدالت آموزشی در دوران پس از انقلاب انجامیده است. گسترش خصوصیسازی، طبقاتیشدن مدارس دولتی و کاهش بودجه آموزش عمومی از پیامدهای این رویکرد بوده است.
جریان مکتبی و قانون اساسی
در مقابل این سه جریان، «جریان مکتبی» قرار دارد که بهصراحت در متن قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بازتاب یافته است. این جریان، هر دو «انگیزه ایدئولوژیک و توسعهخواهانه» را به رسمیت میشناسد.
از یک سو، دولت را موظف به هدایت فرهنگی جامعه میداند و از سوی دیگر، آموزشوپرورش را ابزار اصلی ارتقای اجتماعی و تحقق عدالت میشمارد. اصل سیام قانون اساسی، که دولت را موظف به تأمین آموزش رایگان و باکیفیت برای همه فرزندان ملت میکند، مانیفست این رویکرد است. در این چارچوب، تفاوتهای درآمدی و طبقاتی خانوادهها نباید در دسترسی به آموزش اثرگذار باشد.
نقاط مداخله و مسیرهای اصلاح نظام بودجهریزی آموزشوپرورش چیست؟
اصلاح عدالت در بودجه آموزشوپرورش نیازمند مداخله همزمان در سطح ملی، سطح بیندستگاهی و سطح دروندستگاهی است.
در سطح ملی، بازگرداندن طبقات مختلف اجتماعی به استفاده از خدمات عمومی و کنترل تورم، پیششرط تقویت پایدار بودجه آموزشوپرورش است.
در سطح بیندستگاهی، بازنگری در اولویتهای سیاسی و حذف امتیازات ساختاری برخی نهادها، میتواند به توزیع عادلانهتر منابع منجر شود.
در سطح دروندستگاهی نیز، اصلاح سازوکارهای تخصیص بودجه، توجه به عدالت جغرافیایی و بازطراحی سیاستهای نیروی انسانی، برای جلوگیری از بازتولید نابرابری ضروری است.
مسئله بودجه آموزشوپرورش، نه یک مسئله فنی صرف، نه یک مطالبه صنفی محدود، بلکه مسئلهای عمیقاً «سیاسی و اجتماعی» است. عدالت در آموزش، بدون عدالت در بودجهریزی، تحققپذیر نیست و عدالت در بودجهریزی نیز بدون اصلاح ساختارهای اقتصاد سیاسی حاکم، امکانپذیر نخواهد بود. آموزشوپرورش، آیینهای از نسبت دولت و جامعه است و وضعیت بودجه آن، تصویری روشن از اولویتهای واقعی نظام سیاستگذاری را نشان میدهد.
